Языковая образовательная политики Российской Федерации: история и современность, правовое положение языков.

О.И. Артеменко

Руководитель Центра этнокультурной стратегии  образования

Федерального института развития образования.

Нет смысла доказывать, что языковая политика в нашем обществе, пожалуй, главный фактор политической стабильности современной России. Языковая политика объективно играет огромную роль в формировании высокого уровня взаимоуважения между людьми, проживающими совместно, но принадлежащими к различным этносам. Подчеркиваю, именно взаимоуважения, а не толерантности, т.к. за этими терминами, в массовом сознании россиян, кроются совершенно разные установки и соответственно различные механизмы реализации этих установок. От того, как будет сориентирована языковая политика в нашей стране, от того какие акценты будут расставлены в этой сфере, безусловно, зависит судьба нашего многонационального согласия, судьба каждого народа в отдельности как носителя конкретного языка.

Очевидно, что за судьбой каждого языка стоят, прежде всего, два  таких ведущих  фактора как политика и экономика и на каждом этапе  исторического развития общества преобладает тот или иной фактор. Так на протяжении имперского этапа российской истории проблема всеобщей грамотности, включая нерусское население, рассматривалась, прежде всего, с политических позиций. Показательно, что первый проект об организации всеобщей школы для нерусского контингента детей относится ещё к 60-м годам 18 века и аргументируется общими политическими целями воспитания подданных Российской империи. Явное давление экономических факторов на языковую образовательную политику в России фиксируется лишь с расширением индустриальной базы российской экономики в конце 19 века.

В западноевропейских странах, формировавшихся на мононациональной основе, модернизация началась на два век раньше чем в России.  Её ведущим стимулом были экономические потребности в формировании человека новой индустриальной цивилизации, организационной формой которой выступали гражданское общество и правовое государство. Речь шла о создании социокультурных условий для формирования свободной, независимой и индивидуально ответственной  личности, реализующей себя как активного индивида – собственника.

В России же (исключая столыпинский период) социокультурная модернизация, создание единой школьной системы были нацелены не на формирование личностного начала, а на усиление коллективной зависимости личности.

Эти важные различающие обстоятельства следует иметь в виду при прямом переносе зарубежного опыта на современные российские реалии.

С началом строительства в многонациональной России открытого гражданского общества на первый план выходят не только проблемы эффективного развития экономики, демократизации политической системы, рациональности управления, но и обеспечение стабильности в межнациональных отношениях, как основы безопасности в обществе. Совершенно очевидно, что само решение этих проблем упирается в проблему человека. Человека – адекватного гражданскому обществу. В фундаменте становления такой личности, формирующейся на многонациональной и многоязычной основах, лежит оптимальное решение проблем языков  и культур.

Совершенно очевидно, что выстраивание сферы языковых отношений, начинается с уровня родного языка. Именно этот язык формирует исходную базовую картину мира, с которой начинается вхождение каждого ребёнка в этот мир. Но этот современный мир многоязычен и поликультурен, поэтому уже начальная ступенька этого вхождения должна быть ориентирована не на альтернативное противопоставление «мы» - «они», не на различие культур, а на восприятие мира направленного на контакт и взаимодействие, на интеграцию в общий мир современной цивилизации.

Живой мир состоит не из кубиков, манипулируя которыми можно выстраивать любую субъективную комбинацию. Мир представляет собой системно взаимосвязанное целое, включающее в себя огромное богатство многообразия (единство многообразия). Такая трактовка мира признает богатство специфического многообразия и необходимость его единения.  При этом, как показывает практика последних 20 лет, единение должно исключать механический    компонентный (матрёшечный) принцип, который и сегодня часто используется конструктивизмом в решении задач модернизации образования и регулирования языковых  отношений.     

В регулировании отношений, присущих современному многоязычному российскому обществу, наряду с родными языками огромную роль также играют языки, выступающие средством межнационального общения (языки в статусе государственных языков республик). Особую значимость в обслуживании потребностей многонационального государства, в обеспечении его целостности имеет язык, наделённый статусом государственного языка Российской Федерации.

Перечисленные выше некоторые актуальные проблемы сферы языковых отношений  следует рассматривать в более общем контексте взаимоотношений языковых субъектов – суверенных, равноправных, самоопределившихся народов, соединившихся в Российской  Федерации на принципах суверенитета Российской Федерации, распространяющегося на всю её территорию[1].

Данные конституционные положения, на наш взгляд, являются ключевыми при определении приоритетности  законодательных норм языковой политики и принципов разрешения межсубъектных языковых отношений.  

Для Российской Федерации (РФ) языковая политика, её реализация в системе образования, является одной из наиболее важных проблем межнациональных отношений.

Законодательные и нормативные акты как федерального уровня, так и уровня субъектов федерации о языках неизбежно затрагивают общественно-политическое сознание населения и оказывают воздействие на социальные, экономические и культурные стороны жизни граждан государства.

Образование является уникальным социальным институтом, взаимодействующим с культурой, наукой, другими сферами общественной жизни, способным обеспечить одновременное решение многих текущих и перспективных социокультурных задач. Поэтому образование становится стратегическим компонентом государственной национальной политики всех уровней[2]. Развитие и укрепление единого общеобразовательного пространства в РФ, повышение культуры межнационального общения в большей степени определяются механизмами реализации образовательной языковой политики и являются одной из важнейших стратегических задач образовательной системы.

Реальная практика свидетельствует, что нахождение баланса между различными языковыми общностями, а также  разумное соединение их интересов со сложившейся в стране языковой ситуацией требует корректировки действующих нормативных правовых актов, выработки новых подходов, эффективных мер правового регулирования.

Поскольку современный период характеризуется ростом национального самосознания народов Российской Федерации, то на первый план выступают задачи воспитания подрастающего поколения, способного войти в мир своей культуры, а также оценить сокровища русской и мировой литературы, искусства, культуры. Следовательно, одной из главных дидактических задач в построении содержания общего среднего образования является использование принципа «диалога культур», способствующего становлению гражданина России на базе изучения культур и языков народов России при овладении их богатством и ценностями во взаимосопоставлении,  взаимообогащении.

Другая, диктуемая полиэтничностью российского социума, проблема задается необходимостью включения в число главных приоритетов образования (наряду с собственно образовательными целями) также и цели духовной консолидации многонационального народа России в единую политическую нацию. Семья и школа закладывают основы этнического самосознания, при этом именно школа становится средством удовлетворения этнокультурных потребностей, формирует идентификацию личности и определяет как межличностные, так и межэтнические взаимоотношения. Именно по этой причине задача школы состоит в обеспечении внутренней устойчивости этнически разнохарактерного общества, его сплочения в согражданстве, объединяемое и цементируемое общими ценностями гражданского общества.

 За последний, более 15 лет, период в российском обществе возникли новые языковые ситуации, которые отличаются, прежде всего, изменением состояния, по  сравнению с предшествующим советским периодом, двуязычия и новыми тенденциями в его развитии. Для понимания следует остановиться на характеристике языковых ситуаций в ряде конкретных субъектов Российской Федерации, обратив внимание на организацию образовательного процесса изучения языков из числа языков народов России с учетом их правового положения (статуса).

Практика реализации  современной нормативно-правовой и законодательной базы России выявила ряд проблем, связанных с необходимостью совершенствования механизмов регулирования языковых и образовательных процессов по удовлетворению этнокультурных потребностей представителей различных этнических групп.

В целом, языковое законодательство РФ, правоприменительная практика и обширный комплекс действий в сфере языковой политики базируются на концепции «язык нации», «язык национальности», «язык этнической группы». Это обстоятельство порождает споры о равенстве и дискриминации одних групп языков относительно других. Между тем, нужно было бы говорить  о различиях в уязвимости жизненности и функциональности одних языков по сравнению  с другими.

Учитывая перечисленные выше факторы, можно предложить следующую классификацию языков народов России по правовому положению (статусу)[3].

Под статусом языка понимается его правовое положение в социальной системе, декларируемое и закреплённое в государстве Основным законом – Конституцией или другими законодательными актами, а также его социальное положение, определяемое функциональными характеристиками[4].

1. Государственные языки

 1.1. Государственный язык Российской Федерации – русский язык. Статус закреплен Конституцией Российской Федерации, федеральными законами «О языках народов Российской Федерации», «О государственном языке Российской Федерации».

Социально-правовой статус государственного языка России впервые был определен Законом РСФСР «О языках народов РСФСР» в 1991 году. В этом законе в отличии от Конституции Российской Федерации 1993 года (ст. 68, п. 1) за русским языком как общегосударственным языком были закреплены все необходимые социальные функции в сферах делового общения, образования, науки, в средствах массовой коммуникации, в судопроизводстве и т.д.

Федеральный закон «О государственном языке Российской Федерации», принятый в 2005 году, к сожалению, не установил правила его использования в разных сферах общения в соответствии с языковой ситуацией и принципами государственной языковой политики.

На основании федерального законодательства, в качестве государственного языка Российской Федерации должен использоваться современный русский литературный язык, обеспечивающий защиту и развитие языковой культуры, взаимопонимание, конкурентоспособность обучающихся, их мобильность на всём пространстве Российской Федерации, гражданскую солидарность. Нужно отметить, что в региональном языковом законодательстве (Татарстан, Башкортостан и др.) статус русского языка определен как «государственный язык республики» и судя по контексту законов должен выполнять, прежде всего, роль внутреннего ориентира для второго государственного языка республики и языка межнационального (бытового) общения. В этих законах русский язык не рассматривается в своем самостоятельном федеральном статусе – как облеченный функциями государственный язык Российской Федерации. Его важнейшая миссия транслятора русской культуры и интегратора республиканского образовательного пространства в общероссийское полностью отсутствует. Например, в законодательстве Республики Татарстан правовое положение языков определяется так: «Государственными языками в Республике Татарстан являются равноправные татарский и русский языки»[5]. В этом же законе (ст. 5) к ведению Республики Татарстан отнесено обеспечение равноправного функционирования татарского и русского языков как государственных языков Республики Татарстан. В таком толковании, имея статус государственного языка республики, русский язык предстает как язык трансляции не общероссийской культуры, а культуры этноса, язык которого является государственным языком республики.

1.2. Государственный язык республик Российской Федерации – язык этноса, чаще всего давший название республике. Таких языков 25 из 19 республик, исключая языки республик Дагестана и Карелии. Выделяют 25 государственных языков республик: абазинский, адыгейский, алтайский, балкарский, башкирский, бурятский, ингушский, кабардинский, калмыцкий, карачаевский, черкесский, коми (коми-зырянский), марийский горный, марийский луговой, мордовский мокшанский, мордовский эрзянский, ногайский, осетинский, татарский, тувинский удмуртский, хакасский, чувашский, чеченский, саха (якутский).

В Карелии государственный язык русский. В Дагестане − русский и языки народов, проживающих на территории Дагестана. «В республике нет титульной национальности, но её политическими атрибутами наделены в настоящее время 14 национальностей. Двадцать шесть языков народов, проживающих на территории Дагестана дошли до нас от 26 племен II в. до н. э. и сохранили свое функционирование»[6]. Принято считать, что языков народов, проживающих в Дагестане, насчитывается до 32−33 (по разным источникам).

Статус перечисленных выше 25 государственных языков республик закреплен конституциями республик в составе Российской Федерации и республиканскими законами о языках, в которых определено, что они равноправно функционируют с русским языком. Республиканские законы постулируют равноправное положение и равноправное функционирование двух государственных языков в различных сферах общественной жизни. Однако это не может означать автоматического равенства их потенциалов и их возможностей для выполнения всей совокупности функций, обязательной для государственных языков.

Конституции и законодательство республик предоставляют субъектам федерации определенные права регулирования положения государственных языков республик в сфере образования, которые, к сожалению, на практике сводятся только к обязательному их изучению всеми обучающимися.  

Необходимо отметить, что федеральное законодательство не устанавливает статусное равноправие государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик. Язык, функционирующий в разнообразных языковых ситуациях субъектов Российской Федерации, обслуживающий все сферы жизнедеятельности общества на всей территории Российской Федерации, не может быть статусно равноправным с любым государственным языком республики. Необходимо подчеркнуть, что федеральный статус русского языка - государственного языка Российской Федерации предусматривает обязательность его использования в сферах, определённых федеральным законодательством, а также обеспечение права граждан Российской Федерации на пользование им[7]. Обеспечение права граждан на пользование государственным языком Российской Федерации предусматривает получение образования на русском языке в государственных и муниципальных образовательных учреждениях[8]. В целях защиты и поддержки государственного языка Российской Федерации федеральные органы государственной власти должны принимать меры по совершенствованию системы образования и системы подготовки специалистов в области русского языка[9].

1.3. Официальные языки

Особый статус официальных (местных) языков устанавливается законодательством субъекта федерации для народов компактно проживающих на территории данного субъекта. Конституцией Республики Саха (Якутия) (ст. 46) установлено, что языки коренных малочисленных народов Севера являются «официальными» в местах компактного проживания этих народов.

Законами автономных округов (Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого, Ненецкого, Чукотского) придан особый местный статус языкам, этноним которых вошёл в название этих субъектов. Это следующие языки: хантыйский, мансийский, чукотский, ненецкий.

1.4. Родные языки

Особенностью России является тот факт, что более ста её народов − наряду с русским − коренные народы, сложились, прошли процесс этногенеза на территории России и являются равноправными вне зависимости от численности. Конституция Российской Федерации определяет статус языков всех народов России в качестве родных языков, в том числе, естественно, и русского языка. Она закрепляет право каждого (человека и гражданина) на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ст. 26, п. 2). Российская Федерация гарантирует всем её народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ст. 68, п. 3). Русский язык - язык русского народа России также рассматривается в статусе родного.

Закон Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» гарантирует равноправие языков народов Российской Федерации в статусе родных языков (ст. 2). Равноправие языков народов РФ законодательно определяется как совокупность прав народов и личности на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и использования языка общения (ст. 2, п. 1), но при этом в законе не рассматривается право на равноправное функционирование языков в сфере образования.

Среди языков народов России, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 255 «О едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации», выделяют языки, которые имеют определенные преференции в сфере бюджетных затрат на их поддержку и развитие (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации). К ним отнесены 47 языков коренных малочисленных народов России, из которых 40 языков − языки коренных малочисленных народов Севера, Сибири и дальнего Востока. Из этих 47 языков в настоящее время 23 языка изучаются в школах или в качестве факультатива или на уроках, и они обеспечены учебно-методическими материалами.

Дополнительно выделяют 14 языков коренных малочисленных народов проживающих в Республике Дагестан. Постановлением Государственного Совета Республики Дагестан от 18 октября 2000 г. № 191 установлено, что коренными народами Республики Дагестан являются: аварцы, агулы, азербайджанцы, даргинцы, кумыки, лакцы, лезгины, таты, табасаранцы, ногайцы, рутульцы, русские, цахуры, чеченцы–акинцы, и, соответственно, их языки находятся под особой защитой.

В то же время среди всех родных языков большая группа характеризуется тем, что над ней нависла реальная угроза исчезновения. Это 66 миноритарных языков, описанных в алфавитном порядке в «Красной книге». По мнению известного филолога А.Е. Кибрика, «из 66 миноритарных языков половина находится в экологически опасной зоне. Для них было бы целесообразно создание особой программы ревитализации. А если языки исчезают необратимо, то необходима срочная научно-исследовательская программа фиксации памятников их речи, издание уже собранных материалов».

Исходя из принципов формирования современного федеративного устройства Российской Федерации, основанного на равноправии и самоопределении народов России, следует осознавать, что коренные народы не могут определяться как национальное меньшинство, проживающее на определенной территории.

Регулирование использования языков с учетом их статуса в системе образования (особенно школьного) передано в ведение государственных органов управления различного уровня (федерального, уровня субъекта РФ, муниципального, и даже общеобразовательного учреждения). На практике такой подход, с одной стороны, обеспечивает создание целевых условий финансирования мероприятий направленных на сохранение и развитие того или иного конкретного языка. С другой стороны, приводит к межнациональному напряжению, к серьёзным недовольствам населения как русскоязычного, так и носителей государственного языка республики, из-за отсутствия механизмов согласования интересов субъектов образовательного процесса, нарушения нормативных правовых актов федерального уровня.

Новый федеральный закон №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» предусматривает создание условий для самоопределения и социализации обучающегося на основе социокультурных, духовно-нравственных ценностей. Предполагается, что социализация и индивидуализация каждой личности реализуются через механизмы стандартизации и вариативности образования.

Необходимо отметить, что стандартизация и вариативность были заложены и в законе «Об образовании» 1992 года. Что же изменилось?

По новому закону возникает представление, что вариативность реализуется через многообразие основных образовательных программ, которые разрабатываются и утверждаются школой. Однако образовательные программы разрабатываются с учетом соответствующих примерных основных образовательных программ. В свою очередь процедуры разработки и утверждения  примерных основных образовательных программ аналогичны процедурам разработки и утверждения  учебников. Основная образовательная программа, т.е. всё содержание общего образования, де-факто может стать инвариантом и находится в компетенции субъекта Российской Федерации. Новое законодательство содержит нормы, которые будут способствовать автономизации школьной сети субъекта Российской Федерации, разрушая единство общероссийского образовательного пространства.

Как показывает практика последних 20 лет, такая инвариантность содержания образования используется  рядом субъектов Российской Федерации для создания в сфере образования автономных условий сохранения и развития языка и культуры титульного этноса, формирования этнического самосознания  на противопоставлении с общероссийской идентичностью.

При этом за последние двадцать лет русский язык в массовом употреблении превращается из литературного языка в бытовой. В школах ряда республик проявляется сокращение часов на изучение русского языка. Он изучается на коммуникативной основе с функцией межнационального общения, а не как язык, обеспечивающий  конкурентоспособность подрастающего поколения. Реализация такой языковой политики вызывает протесты граждан Российской Федерации, проживающих  в этих республиках. 

  По данным Центра изучения национальных конфликтов в 2014 году, в ряде субъектов федерации, динамика проявлений межнациональной напряженности стабильно высока.  Так по показателю: «конфликтные действия, между титульным этносом и остальным населением республики, возникшие по вопросам изучения языков» Татарстан вошел в группу очень высокой напряжённости. Не совсем стабильная ситуация по данному показателю в Башкортостане, Бурятии, Чувашии и в ряде других республик.

Говоря о русском языке нужно помнить, что в России уникальная языковая среда. Русский язык находится во взаимодействии с более чем двумястами тридцатью (230) языками и диалектами. Все языки народов России имеют своё конституционно установленное правовое положение. Все языки народов России в качестве «родного языка», включая и русский язык, являются равноправными. Данное равноправие в школьном образовании должно реализоваться в диалоге культур. В России накоплен уникальный полувековой научно-методический опыт взаимовлияния, взаимообогащения, взаимного уважения различных культур. Равноправие родных языков должно обеспечиваться конституционным правом свободного выбора языка обучения, общения, воспитания, творчества, что,  к сожалению, в школьном образовании отсутствует. Свободный выбор родного языка – это выбор  самих обучающихся, их законных представителей и никто не вправе при этом коррелировать этот процесс с их этнической принадлежностью.

В системе школьного образования в зависимости от языковой ситуации русский язык должен изучаться и в качестве государственного языка Российской Федерации на грамматической основе и быть направлен на развитие речи, обеспечивая конкурентоспособность. Методически он должен разрабатываться для невладеющих, слабо владеющих и владеющих. Русский язык в качестве родного языка в содержательной части отличается от государственного языка усиленной культурологической составляющей. Республики наряду с государственным языком  Российской Федерации (не заменяя его) вправе употреблять свои (республиканские) государственные языки. Необходимо отметить, что ни один федеральный закон не устанавливает равноправие государственных языков. Да и понятно, что государственный язык Российской Федерации не может приравниваться к республиканскому государственному языку. В международных нормах подчеркивается, что  защита и развитие региональных языков или языков меньшинств не должны осуществляться в ущерб официальным языкам.

Очевидно, что на современном этапе становления образовательной политики, в части изучения языков народов России, с целью снятия межнационального напряжения, улучшения качества языкового образования необходимо в нормативных правовых актах  скорректировать понятийно-терминологический аппарат, в частности такие понятия как «родной нерусский», «русский неродной», «русский как иностранный». Исключить противопоставление родной и русский, т.к. русский язык также является родным. Вывести русский язык из статуса государственного языка республики, сняв их  функциональное равноправие. Внести в федеральное законодательство изменения, предусматривающие реализацию гражданами Российской Федерации, признающими русский язык родным языком, права выбора в системе общего образования родного русского языка.

Очевидно, что призванная сохранять баланс интересов образовательная языковая политика России может и должна идти по пути совершенствования, прежде всего, законодательной базы. В федеральном законодательстве требуется дополнительное уточнение сложных аспектов правового положения языков из числа языков народов Российской Федерации. Комитетом Государственной Думы по делам национальностей уже подготовлен такой законопроект. На этапе подготовки к рассмотрению Государственной Думой законопроекта в первом чтении поступило 40 отзывов из субъектов Российской Федерации, из них 38 положительных, 20 отзывов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, из них 18 положительных и два отрицательных из республик Татарстан и Северная Осетия (Алания)[10]. Принятие законопроекта в целом поддержали Чувашская республика, области: Калужская, Костромская, Курганская, Курская, Липецкая, Орловская, Саратовская, Тульская, Ульяновская.